建武十五年（年）正月底，刘秀任命汝南郡太守欧阳歙，担任中央朝廷的大司徒，接替自杀的韩歆的职务。
欧阳歙，字正思，乐安千乘（今山东高青东北）人。
欧阳歙为人廉洁谦恭礼让，以祖传“伏生尚书”任博士。王莽时任长社宰，后投更始帝刘玄，担任原武令。
刘秀称帝后担任河南尹，封鄱阳侯，后又迁升汝南太守。
欧阳歙在汝南任官九年，教书育人，任用贤才，颇有政绩。所以，刘秀有此任命。
此时，经过一段时间的养精蓄锐后，匈奴又恢复了不少元气。他们开始大举对汉朝廷的边境郡县侵略，情况日益严重。而刘秀那时正在加紧实施复员士兵的计划，无力抵抗匈奴的大举入侵。
于是，刘秀决定对匈奴采取守势。他运用退避战略，下令沿边各州郡的军民，尽力后撤。
二月，大司马吴汉，率领扬武将军马成等，带领军队，把雁门郡，代郡，上谷郡等三郡的官员和居民，约六万人，强迫迁移到居庸关（北京昌平县），常山关（即飞狐关，河北唐县西北）以东，远离匈奴的侵扰。
然而，匈奴并不善罢罢休。他们的东部军区部众，继续追击汉朝廷边塞军民，大军进入边塞。匈奴汗国大军不断袭扰，使中原承受的压力更重。
刘秀忧心不止。他只好下令尽力增加前方的武装部队，使各个据点的人马多达数千人。
刘秀懂得，为了恢复经济，平定边患，必须得想方设法解决复员将士和无地农民的土地问题。
而且，刘秀也知道，缴纳赋税的天下农田的面积，很多都不确实。户数与人口，每年都有变化。而豪强们为了各自的私人利益，势必隐瞒农田与人口的数量，以逃避朝廷的赋税与劳役。
然而，刘秀自己建立的朝廷，赖以依靠的就是豪族地主。刘秀制定的政策，也不能太多地损害豪族地主的根本利益，不可能把他们的土地大量，分给大批无地的农民；广大的农民，也被宗法的血缘关系束缚着，无法脱离宗法名义掩盖下的奴役。
可是，如果不解决复员将士和无地农民的土地问题，又会酿成更大的社会危机，甚至导致朝廷的动荡与覆灭。
因而，思之再三，刘秀权衡利弊，还是决定冲破豪族地主等既得利益者的阻力，实施度田政策。
因为这个缘故，刘秀于建武十五年六月，正式下旨清丈全国的耕地，调查户口的实数，称之为“度田”令。
刘秀严厉地下令各州刺史，各郡太守必须严格按照朝廷的旨意执行，不得肆意妄为，阳奉阴违。
度田的目的，一是为了核查田赋的收入，防止大地主大豪强隐瞒自己的土地田产，逃避朝廷的捐税劳役；二是试图从大土地所有者手中，没收分割一些土地，分给退伍士卒和无地农民，以安抚渴求土地的广大黎民百姓。
可是，由于度田触犯了豪强地主的根本利益，清丈土地的事情，一开始就进行得极不顺利，面临着层层阻力。甚至还有不少州郡的刺史太守，不少县的各级官吏等，他们认为发财的良机又再次到来了，遂抓住度田的机会，大肆营私舞弊，伺机牟利。
那些官吏们不仅不敢得罪那些豪强地主，而且，还千方百计地袒护豪强地主们，帮助大豪强大地主们隐瞒他们的土地和户口，逃避朝廷的检查与打击。
为了向皇帝交差，官吏们就专拈软的欺。他们用丈量田亩的名义，把小农们聚集在田亩中间，连上家宅农舍的各个角落，乡里村落的田间小道，都寸寸丈量，尺尺追究。这样，就更加加重了农民和小地主等小土地所有者的负担和劳役。
一时，天下骚动，社会上怨声载道，怒气冲天。被欺侮欺压的百姓，无处伸冤，他们被迫流离失所，四处奔波。他们啼哭叫喊，鸣冤叫屈，却是诉苦无门。
刘秀虽略有一些耳闻，但却没有一个朝廷官员敢向他真实地汇报，结果他也无法知道确切的情形。
眼看，一场大的动乱就将再次在全国发生，和平安宁的局面又会陷入战争的动荡不宁之中。
当时，全国各个州郡，都设有专门的信差。他们专门负责到首都洛阳，向皇帝呈递奏章，报告天下各封国郡县的形势及官吏们的政绩。
有一天，刘秀带着自己最心爱最喜爱的儿子，十二岁的东海公刘阳，一起上朝，处理朝廷大事。
刘阳躲在大殿帐幕后读书玩耍，刘秀坐在龙椅上翻开陈留郡的奏章认真地阅读。
陈留郡，是刘秀最为熟悉的一郡，刘秀心中对陈留郡有着深厚的感情。
起先，二姐夫邓晨曾经担任过多年的陈留郡太守，并留下了美誉。他组织官吏百姓，修建坡渠等水利设施，开垦荒地数千顷，用以种植稻谷。庄稼年年丰收，百姓年年五谷丰登，邓晨深受百姓爱戴。
他兴建的坡渠，除了灌溉自己的陈留郡外，还能灌溉别的州郡，使百姓大为受益。
突然，刘秀无意间发现陈留郡的奏章中，居然奇怪地夹带着一张郡朝廷承办官员不小心夹带的纸条，只见上面写着：“颍川郡，弘农郡的问题，可以查问；河南郡，南阳郡的情况，不需要查问！”
刘秀读着，百思不得其解，不知纸条的真实含义。
于是，刘秀立即叫来陈留郡的信差，询问字条的意思：“爱卿，你给朕说说啊，这个字条是什么意思啊？怎么啦，朕始终都读不明白其中的含义！”
信差见皇上翻出了字条，立时脸色煞白。他直为自己的疏忽大意后悔。眼见皇上亲口查问，他十分害怕，既不敢说出事情的真相，也不敢说出字条的意思。
他故意慢吞吞地搪塞说道：“陛下，这是臣在洛阳的长寿街拾到的。臣当时觉得十分好奇，就把它不小心地夹在奏章中了，请陛下赎罪！”
刘秀觉得事情十分蹊跷。他见信差的脸色煞白，一下明白了信差是在当面撒谎，欺骗自己。
于是，刘秀勃然大怒，大声威胁训斥信差。信差吓得浑身哆嗦，不住叩头，请求皇上饶命。
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